Lobbying et démocratie

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Sommaire

Introduction

Au-delà du simple concept, le lobbying est aussi et surtout un métier, une activité qu’incarnent quotidiennement des hommes auprès des décideurs. Qui sont ces hommes d’influence ? Quelles méthodes utilisent-ils ? De quelle formation se réclament-ils ? Avocat évidement, politique également, psychosociologue nécessairement, journaliste à n’en pas douter… Là encore, l’indétermination plane. Une claire définition des conditions d’exercice et des règles du lobbying semble donc s’avérer nécessaire. S’il existe une double indétermination de facto, tant au point de vue l’essence que de la pratique de lobbying, une surdétermination à l’inverse, une délimitation trop étroite de l’activité de lobbying, ainsi que légalement définie par exemple, ne manquerait-elle pas également l’essence protéiforme, la nature caméléon du lobbying ? La notion de lobbying est amphibologique, mais son ambivalence apparaît aussi essentielle. Pour toutes ces raisons, une définition assez claire pour dissiper les préjugés à son égard tout en étant assez large pour embrasser l’essence du lobbying et ses pratiques, semble non seulement une exigence d’ordre logique, mais plus loin une nécessité d’ordre éthique. C’est que loin d’être antidémocratiques, les groupes de pressions pourraient s’avérer être les garants d’une effectivité démocratique nouvelle. C’est pourquoi dans une première partie, nous nous attacherons tout d’abord à dissiper les préjugés à son égard. Une fois conceptuellement défini, nous nous attacherons ensuite à décrire les conditions d’exercices du lobbying en tant que pratique. Finalement, nous conclurons sur le rôle nouveau à jouer par les groupes de pression, véritables acteurs de la médiation politique du jeu démocratique contemporain.

Il s’agit premièrement de dépasser tant la compréhension idéaliste de la démocratie que la détermination simplement légaliste du lobbying. L’activité de définition, la recherche scientifique plus globalement, exige une forme de « catharsis intellectuelle et affective » , écrit Gaston Bachelard au premier chapitre de son ouvrage intitulé La formation de l’esprit scientifique, une forme d’ascèse permettant de dépasser opinions et préjugés bloquant la compréhension d’un objet d’étude. Regardant la définition du lobbying, un obstacle épistémologique majeur se présente à nous, à savoir le paradigme idéaliste de la démocratie. Le second obstacle est de nature juridique, il s’agit de la compréhension légaliste du lobbying.

Au-delà d’une compréhension idéaliste de la démocratie

Au regard du commun, le lobbying est généralement assimilé à un obscur trafic d’influence auprès des décideurs publics à l’aide de moyens douteux. Ce rejet spontané et cynique des groupes de pression s’origine dans ce que nous appellerons le paradigme de compréhension idéaliste de la démocratie. Dans La structure des révolutions scientifiques, Thomas S. Kuhn définit ainsi la notion de paradigme comme fond préanalytique dans lequel s’enracine implicitement toute représentation sur un sujet donné, à un moment précis et dans lieu précis . L’idéalisme démocratique européen tire ces origines de la Révolution française de 1789. Il se traduit par une vision jacobine et unitaire de la Nation, excluant toutes corporations et autres organes de médiation visant la représentation des intérêts particuliers (loi Le Chapelier du 14 juin 1791). La relation entre l’Etat et les citoyens doit être la plus immédiate possible et les intérêts privés bannis des débats publics. Ce culte de l’intérêt général se redouble d’une culture catholique et laïque distante à l’égard de tout ce qui a trait à l’argent. Cette croyance collective est encore durement enracinée dans la représentation des citoyens européens. C’est Joseph A. Schumpeter qui proposa une déconstruction de cette représentation idéaliste de la démocratie, en mettant à bas ces deux principaux postulats, à savoir la rationalité d’un vouloir unifié détenu par le peuple souverain et la présence consécutive d’une finalité unique et déterminée. L’évidence d’un bien commun à tous est ironiquement mis en question par Joseph A. Schumpeter en raison de son indétermination et de son abstraction : « il n’existe aucune entité consistant dans un bien commun unique¬ment déterminé sur lequel tous les hommes puissent tomber d’accord ou puissent être mis d’accord par la force convaincante d’arguments rationnels » . D’autres parts, même si un « maxi¬mum utilitariste de satisfaction économique » pouvait être rationnellement déterminé, sa mise en œuvre demeurerait problématique et ne pourrait également satisfaire tout le monde. Est-il possible en effet d’apporter une réponse précise à des problèmes particuliers et à des intérêts si divergents ? En conséquence de quoi, la conception particulière de la volonté du peuple ou volonté générale « s’évanouit en fumée » . Car s’il n’existe aucune finalité commune déterminable (le bien commun) et aucune volonté commune mais une pluralité de volitions particulières, la volonté générale n’a effectivement pas lieu d’être. Pour Joseph A. Schumpeter, il n’existe donc pas de régime démocratique au sens classique du terme, mais seulement une méthode démocratique définie comme « système institutionnel, aboutissant à des décisions politiques, dans lequel des individus acquièrent le pouvoir de statuer sur ces décisions à l’issue d’une lutte concurrentielle portant sur les votes du peuple ». Les hommes politiques et d’une manière homothétique, les administrations qui doivent les servir, sont alors transformés en acteurs concurrents devant convaincre une clientèle à laquelle on peut appliquer les us et les coutumes de l’entreprise en matière de recherche de profit. Cette approche pragmatique de la démocratie est non seulement plus proche de la réalité mais légitime aussi la représentation d’intérêts particuliers dans le jeu réglé d’une lutte d’influence entre différents groupes. La « méthode démocratique » schumpétérienne n’exclue pas le lobbying, elle semble même le normaliser. Après tout, les relations interpersonnelles en général ne se réduisent-elles pas un jeu d’influence, de séduction, de captation ? Comme l’a démontré Jürgen Habermas, toute interaction humaine participe d’un « agir stratégique » dont le but est d’influencer autrui en vue de la satisfaction de son propre intérêt. A l’opposé, l’ « agir communicationnel » définit idéalement la recherche d’une entente commune via la négociation et le dialogue. Si l’ « agir communicationnel » est une construction proprement théorique, l’ « agir stratégique » est bien une réalité empirique. En un certain sens, toute relation interpersonnelle est purement et simplement un jeu d’influence, et le régime démocratique, le lieu par excellence de ce type de « lobbying primitif ».

Au terme de cette première sous-partie, nous avons entrepris une déconstruction du paradigme idéaliste de compréhension de la démocratie inspiré du rousseauisme. Jean-Jacques Rousseau convenait lui-même de l’idéalité du régime démocratique, écrivant que « s’il y avait un peuple de Dieux, il se gouvernerait Démocratiquement. Un Gouvernement si parfait ne convient pas à des hommes » . Aussi, dans la poursuite des analyses schumpétérienne, nous dirions que la méthode démocratique n’exclue en rien l’intervention des groupes d’intérêt, ceux-ci participant même de la définition du bien commun dans leur lutte concurrentiel pour l’accession au pouvoir. Plus loin, toute activité sociale participerait d’un « agir stratégique », forme de lobbying primitif. Mais comme dit le proverbe, qui trop embrasse, mal étreint ! Car tout n’est pas lobbying, comme nous l’enseigne la définition légale du lobbying outre-atlantique.

Au-delà d’une compréhension simplement légaliste du lobbying

Le lobbying possède incontestablement une légitimité supérieure dans les pays anglo-saxons, tout particulièrement aux Etats-Unis où il est légalement reconnu depuis près d’un demi-siècle déjà. En effet, si le lobbying existe de facto, pourquoi l’ignorer de jure ? Si le lobbying connaît une forme de légitimité supérieure aux Etats-Unis, au point de le faire entrer dans la légalité, c’est probablement du fait de la culture de l’association, comme l’avait déjà remarqué Alexis C. de Tocqueville. Les Américains de tous les âges, de toutes les conditions, de tous les esprits, s’unissent sans cesse. Non seulement ils ont des associations commerciales et industrielles auxquelles tous prennent part, mais ils en encore mille autres espèces : de religieuses, de morales, de graves, de futiles, de fort générales et de très particulières, d’immenses et de fort petites ; les Américains s’associent pour donner des fêtes, fonder des séminaires, bâtir des auberges, élever des églises, répandre des livres, envoyer des missionnaires aux antipodes ; ils créent de cette manière des hôpitaux, des prisons, des écoles. Comment le lobbying est-il légalement défini aux Etats-Unis ? Si l’on s’en réfère au « Lobbying Discolure Act » (1995), le lobbying est ainsi défini : « Any oral, written or electronic communication to a covered official that is made on behalf of a client […] » (Definitions, « Lobbying Contact »). Une définition assez large, subsumant l’activité de lobbying sous la notion « fourre-tout » de communication. Notons également que cette définition ne précise pas la finalité de l’action de lobbying, précision justement fournie par l’article 2 de la loi québécoise relative au lobbying : « Constituent des activités de lobbyisme au sens de la présente loi toutes les communications orales ou écrites avec un titulaire de charge publique en vue d’influencer ou susceptibles d’influencer la prise de décisions relativement : […] Le fait de convenir, pour un tiers, d’une entrevue avec le titulaire de la charge publique est assimilé à une activité de lobbyisme ». Plus loin, un effort de distinction est opéré par le législateur à l’article 3, mettant en lumière trois catégories de lobbyistes.

  • Les lobbyistes-conseils ou « toute personne, salariée ou non, dont l’occupation ou le mandat consiste en tout ou en partie à exercer des activités de lobbyisme pour le compte d’autrui moyennant contrepartie ».
  • Les lobbyistes salariés d’entreprise ou « toute personne dont l’emploi ou la fonction au sein d’une entreprise à but lucratif consiste, pour une partie importante, à exercer des activités de lobbyisme pour le compte de l’entreprise ».
  • Les lobbyistes d’organisation ou « toute personne dont l’emploi ou la fonction consiste, pour une partie importante, à exercer des activités de lobbyisme pour le compte d’une association ou d’un autre groupement à but non lucratif dont les membres sont majoritairement des entreprises à but lucratif ou des représentants de telles entreprises ».

Si un certain travail analytique est fourni dans la loi québécoise par rapport à la loi états-unienne, la définition légale du lobbyisme a pour effet cependant d’en restreindre la conception : toute personne communiquant auprès d’un décideur publique ferait-elle du lobbying ?

Transition

Eminemment restrictive à l’inverse, la définition légaliste du lobbying ne nous apprend rien de la dimension vécue du lobbying. Cette inscription légale du lobbying a pourtant le mérite de lever le voile sur une activité incontournable et sans doute pérenne. Par-delà le paradigme de compréhension idéaliste de la démocratie et le réductionnisme légaliste, il s’agit désormais pour nous de s’attacher à comprendre la réalité vécue du lobbying.

A un second niveau d’analyse, le lobbying définit l’art machiavélien de l’ « honnête homme » contemporain ?

Au-delà de l’approche conceptuelle, il convient maintenant de s’intéresser aux conditions d’exercices du lobbying. Que signifie pratiquement être lobbyiste ? Quelles en sont les règles implicites ?

A l’aune des évolutions sociopolitiques des démocraties contemporaines...

Notre « modernité désenchantée » pour parler comme Max Weber, pourrait être subsumée sous la catégorie de « complexité » telle que définie par Edgar Morin dans son ouvrage Introduction à la pensée complexe, expression d’une réalité multidimensionnelle résultant de la rétroaction des effets sur leurs causes . C’est dire que les interactions humaines ne sauraient se réduire à quelques processus linéaires et autres déterminismes ; la réalité sociopolitique comporte ainsi une part irréductible d’imprévisibilité, des zones d’incertitudes objectives. A l’échelle du pouvoir, le procès de complexification du réel est surtout visible au travers de la fragmentation du processus décisionnel, comme en témoigne l’actuel mouvement de privatisation de l’espace public et l’émergence progressive d’une société civile très présente dans la sphère du politique ; en d’autres termes, la formation d’un triangle du pouvoir en matière décisionnel, associant les autorités publiques, la société civile et le secteur économique. Au-delà de cet éclatement du « decision-making process », un processus de « déterritorialisation » des décisions s’opère avec la globalisation, privant progressivement les Etats de leurs pouvoirs d’action, avec la spéculation financière, l’essor des firmes multinationales et le poids croissant des organismes de crédits internationaux. Dans un tel contexte d’ « éclatement du pouvoir » pour reprendre l’expression employée par Guillaume Dasquié, l’Etat est de plus en plus amené à recourir aux groupes d’intérêts, ces derniers jouant alors le rôle de « réducteurs d’incertitudes » grâce à leurs capacités organisationnelles supérieures, leur pouvoir d’expertise et leur connaissance efficace du terrain. Pris dans un environnement sociopolitique beaucoup plus dense, l’Etat assume donc désormais une position défensive et arbitrale, recourant à une multiplicité d’acteurs de la société civile et du monde marchand. Un des exemples les plus marquants serait sans doute celui de la construction européenne, dont le corollaire évident est l’européanisation des décisions publiques, comme le montre Michel Clamen . Les couloirs du Parlement européen pourraient être comparés à une vaste arène dans laquelle de nombreux acteurs, tant publics que privés, interagissent dans le processus décisionnel communautaire aux niveaux régional, national et européen. Les différents organismes de représentations jouent alors un rôle de pression et de conseil, d’intermédiation et de dialogue. La recherche d’information joue aussi un rôle prépondérant et le lobbying se veut anticipatif et non pas simplement réactif (agir pour ne pas subir). « Bruxelles est avant tout une machine à traiter de l’information », rappelle l’auteur, « et les renseignements les plus précieux sont les signes faibles, indices avant-coureurs de projets ou de novations. Les identifier nécessite un bon réseau, qui se constitue et se gère par une démarche systématique » .

Face à la technicisation croissante du politique, émergent les lobbies comme clarificateurs des enjeux, répondant aux besoins d’un espace public toujours plus demandeur de compréhension face à une complexité perçue comme synonyme de déni de la démocratie. Ce rôle d’intermédiation exige tant une culture multidisciplinaire qu’un art complexe de la gestion.

Art combinatoire, art manipulatoire ?

Face aux évolutions complexes de nos sociétés, une formation multidisciplinaire semble aussi plus que nécessaire. Nous touchons là au problème de l’identité professionnelle du lobbyiste : ce dernier doit non seulement connaître les mécanismes de développement des politiques et le droit des affaires, mais aussi avoir des compétences pratiques en termes de stratégie et de représentation des intérêts. Mais il doit d’abord et surtout être fin politologue, habile communiquant et avocat crédible… Bernard Le Grelle ne décrit-il pas le lobbyiste professionnel comme étant composé de 20% de droit, 20% d’économie, 20% de diplomatie, 20% de communication et 20% de politique  ? C’est dire que lobbying est synonyme de « mix marketing ». Plus qu’une discipline, il requiert le savant dosage de toutes ces disciplines, une gestion plurielle des intérêts : « ars communiqua, ars combinatoria » ; et l’intérêt, comme l’écrit à ce propos François de la Rochefoucault, parle toutes sortes de langues et joue toutes sortes de personnage, même celui du désintéressé » . Mais plus loin, le lobbyiste doit être suffisamment cultivé pour faire preuve d’une « intelligence du complexe » pour parler comme Edgar Morin et s’impose comme l’ « honnête homme » du XXIe siècle, le « Pic de la Mirandole » contemporain. Rappelons que la devise de Jean Pic de la Mirandole, paradigme de l’érudition humaniste, était : « de omni re scibili » (sur toute chose qu’on puisse savoir). L’importance du « capital-lettres » , pour reprendre une expression d’Alain Etchegoyen, n’est donc pas à négliger. Michel Clamen notait ainsi que la culture personnelle et la connaissance des règles implicites du lobbying à Bruxelles est indispensable : « La diversité des cultures et des comportements ; au-delà du droit, c’est le règne des codes, des réseaux de personnes, du non-dit. Les différences culturelles entre nations, qui jouent un grand rôle dans les discussions diplomatiques, influent aussi sur les méthodes de défense des intérêts privés. La crédibilité impose un travail transfrontière, révélateur des divergences d’habitudes, des systèmes de pensée… » . Si le lobbying est un art, quelles en sont les techniques ? Selon Patrick C. Robert, il est possible de distinguer cinq types de lobbying .

1) Le lobbying direct, comme exercice d’une influence direct sur les décideurs publics ; d’une manière informelle comme avec l’envoie de courriers, les entretiens téléphoniques et les déjeunés d’affaire, ou d’une manière plus formelle comme avec la participation à une audition publique, la soumission de mémoires et les propositions d’amendement à des textes législatifs.

2) Le lobbying indirect, comme exercice de sensibilisation de l’opinion publique, autour d’une question, dans le but de faire pression sur les décideurs politiques ; attirer l’attention en créant des pseudo-événements par exemple, définis par Jean Charron comme « des actions qui présentent un écart par rapport au déroulement habituel ou « normal » des choses et qui sont littéralement construites et mises en scène à l’intention des médias d’information » .

3) L’organisation de coalitions ad hoc ou permanentes ; il s’agit de faire jouer l’ « effet de masse », en associant à son action de pression tout groupe potentiellement intéressé.

4) Le lobbying financier, avec le financement par exemple de campagnes électorales par l’intermédiaire de « political action means » ; les lobbies pétroliers dans le financement de la campagne de Georges W. Bush par exemple.

5) Les pratiques douteuses enfin, visant à influencer les décideurs politiques par le truchement de cadeaux ou de services. La dimension manipulatoire est ici manifeste : qu’il s’agisse d’attirer l’attention de l’opinion publique en créant de pseudo-événements ou de faire pression sur les décideurs politiques en menaçant de couper les fonds destinées aux campagnes électorales, le lobbyiste professionnel, à la manière du prince machiavélien, joue aussi bien de la force du lion (pressions directes) que de la ruse du renard (pressions indirectes).

Qu’est-ce que la ruse ? Une capacité intellectuelle ne correspondant pas à l’abstraction mais à l’efficience pratique, au domaine de l’action, à l’habileté de l’artisan. Comme le rappelle Georges Vignaux, cette forme d’intelligence pratique est multiple et s’exerce en situation d’incertitude. Essentiellement manipulatrice, elle est toute entière dans l’illusion, le leurre. Le lobbyiste professionnelle, le lobbyiste rusé autrement dit, s’avance masqué et cherche à tromper son « monde » . En ce sens, Baltazar Gracian y Morales, essayiste espagnol du début du XVIe siècle, a raison d’écrire que « les choses que l’on veut faire ne doivent pas se dire et celles qui sont bonnes à dire ne sont pas bonnes à faire » . Dès lors, légitimer l’action du lobbyiste n’est-ce pas en définitive vouloir réintroduire la bête dans la Cité sous couvert d’un renouvellement du jeu démocratique ?

Transition

Si au cours de notre première partie nous avions combattue le cynisme politique, indissociable d’une conception idéaliste de la démocratie, il ne s’agirait pas à l’inverse de tomber dans l’angélisme. Le lobbyiste contemporain tient en effet à la fois d’un Jean Pic de la Mirandole et de Nicolas Machiavel, comme l’avait déjà souligné Rinus van Schendelen . Si le lobbyiste s’impose de nos jours comme un acteur incontournable, pour son travail d’expertise et son rôle de clarificateur des enjeux publics, ses méthodes peu orthodoxes s’exercent en-deçà des voies démocratiques. Lobbyistes-éclaireurs, lobbyistes-manipulateurs, ces hommes de l’ombre participent tout autant d’une certaine effectivité démocratique que d’une redéfinition de la méthode démocratique.

Les « groupes intermédiaires », nouveaux acteurs de la médiation politique susceptibles finalement de renouveler le jeu démocratique ?

L’activité de lobbying s’inscrit dans un jeu concurrentiel entre différents acteurs, institutionnels, marchands et civiques. La démocratie libérale pluraliste semble offrir les conditions d’un lobbying partagé, qui soit en même temps source d’une effectivité démocratique nouvelle. L’institutionnalisation de ces nouveaux acteurs de la médiation politique doit cependant être précédé d’une véritable reconnaissance sociale, juridique et éthique.

Pluralisme politique et jeu démocratique à somme positive

Il serait bon de relativiser la dimension manipulatoire du lobbying comme nous l’avons exposé dans la seconde partie de notre analyse. Au-delà d’une conception simplement déterministe de l’influence, où les lobbyistes tiendraient le mauvais rôle, il s’agit pour nous de repenser l’environnement sociopolitique à partir de des notions de jeu et de système, telles qu’élaborées par Michel Crozier et Erhard Friedberg. Le jeu est un cadre contraignant déterminé par des règles, c’est-à-dire s’inscrivant dans un système donné, et dans lequel les acteurs mettent en œuvre des stratégies et des tactiques. L’approche stratégique nous invite alors à saisir la dialectique système-acteur, prenant en compte à la fois les déterminismes, le poids des structures, et l’indéterminé, ce qui relève de la liberté des acteurs et de la stratégie . En ce sens, le processus décisionnel est un processus pluriel, résultant des interactions stratégiques des différents acteurs intéressés : institutionnels bien sûr, mais aussi de la société civile et du monde marchand. L’environnement sociopolitique dans lequel évolue ces différents acteurs ne constitue pas un espace déterminé où se meuvent différentes forces pour la conquête unilatéral du pouvoir, mais davantage un système d’interactions complexes entre différents acteurs devant jouer le jeu du compromis. Une décision publique ne relève jamais seulement des acteurs publics de nos jours, et les groupes de pression ont tout intérêt à s’impliquer directement dans l’espace public. David Cohen rappelle ainsi : « When the time comes to consider solutions to the problem, advocacy groups need to be involved in policy analysis and influence » (Lesson 5. Free Spaces Are Critical for Engaging in Public Argument and Building Public Judgment) . Même les groupes d’intérêt issus de la société civile, souvent parés d’une image vertuiste, doivent donc jouer le jeu de l’influence et collaborer efficacement avec les pouvoirs publics.

 To engage with decision making systems and create policy proposals and demands that decision makers cannot ignore, advocates need   
 to pose critical questions: Will the solution reached reflect people’s needs? Whose voices will be heard? Whose interests will be 
 served? They need to be able to analyse, critique, and formulate policies; understand political realities; identify the ‘art of 
 possible’; and stretch it to include the voices that are so often ignored  (Lesson 7. Advocates Must Engage Policy-Making Systems).

Certains types de régime démocratique constituent cependant des espaces plus ou moins propices au jeu de l’influence, si l’on s’en réfère aux travaux de Kenneth E. Boulding. Selon cet auteur, il existerait quatre types de démocratie selon le degré d’influence de la sphère des gouvernants, du monde marchand ou de la société civile .

  • La démocratie républicaine, dans laquelle un idéal de défense de l’intérêt général fédère la Nation.
  • La démocratie complexe, dans laquelle l’idéal républicain n’empêche pas l’expression plurielle des groupes d’intérêt.
  • La démocratie élitiste ou représentative, dans laquelle tous le monde ne peut participer à l’exercice du pouvoir
  • La démocratie libérale pluraliste autorisant la coexistence de plusieurs intérêts ; la sphère coercitive des gouvernants étant la plus réduite, la représentation des divers intérêts est la plus aisée.

La démocratie libérale pluraliste semble constituer le cadre le moins contraignant pour le développement d’un jeu réglé de l’influence, autorisant l’intervention des trois sphères d’influences selon le schème anglo-saxon d’un « checks and balances » à l’échelle sociopolitique. Cet équilibre entre nouveaux pouvoirs et contre-pouvoirs ne serait-elle pas une des conditions de la démocratie moderne ? L’idée consisterait alors à poser des règles explicites afin que la concurrence ne soit pas faussée entre ces différents acteurs, publics et privés, et que ce jeu réglé de l’influence devienne alors un jeu démocratique à somme positive, un modèle de productivité démocratique.

Si en un certain sens, les lobbyistes sont des « hypocrites » au sens de l’étymologie grecque, à savoir des acteurs dissimulant habilement leur jeu, ils ne possèdent pas le monopole de l’influence « illégitime ». La société civile, de plus en plus présente, s’institue ainsi comme représentant et défenseur d’enjeux sociétaux, bénéficiant d’une étiquette vertuiste par rapport aux intérêts de nature économique. Quant à la sphère institutionnelle, elle semble amenée de plus en plus à jouer un rôle d’arbitre entre monde marchand et société civile.

C’est que les organes traditionnels de la représentation politique sont en proie à une forme de désaffection généralisée : partis et syndicats ne suscitent plus guère l’enthousiasme. Dans un tel contexte, les groupes de pression s’imposent de plus en plus comme les nouveaux agents de la médiation politique, ouvrant à une nouvelle définition de la représentation démocratique, comme en témoigne par exemple le dynamisme du mouvement associatif en France. Mais quel type de régulation opposer à ce jeu de l’influence ? Comment penser le mouvement de transition entre une démocratie de la stricte représentation partisane à une démocratie élargie intégrant les « groupes intermédiaires » ?

Vers une reconnaissance sociale, juridique et éthique

L’institutionnalisation de ces nouvelles formes de médiations politiques que constituent les groupes d’intérêt passerait par une claire réglementation, et cela à trois niveaux.

  • Une définition légale du lobbying.
  • Une définition pénale du lobbying.
  • Une redéfinition constitutionnelle de l’intérêt général comme résultat du processus d’interaction entre acteurs institutionnel, marchand et civil ; la création ultimement d’une Chambre regroupant les différentes corporations.

Mais une telle reconnaissance législative doit être précédé d’une reconnaissance sociale du phénomène objectif que constitue le lobbying. Une « rupture des cadres d’expérience » du commun s’imposerait donc préalablement, comme l’écrit Erving Goffman. Ces derniers désignent des repères possédés par les acteurs dans leurs interactions quotidiennes ; producteurs de significations, ils permettent de simplifier la lecture de la réalité sociopolitique. Ils n’en restent pas moins manipulables, comme l’avait noté David Snow . La manipulation de ces cadres nécessite aussi des procédures précises.

  • Connexion des cadres (événement déclencheur).
  • Amplification des cadres (généralisation).
  • Extension des cadres (implication).
  • Transformations des cadres (travail de fond).

L’événement déclencheur en France pourrait être la défaite de la candidature parisienne pour le choix de ville accueillant les Jeux Olympiques de 2012. Plusieurs analystes s’accordent en effet pour dire que la stratégie française de promotion de la candidature parisienne, en dépit d’un excellent dossier, a manqué d’un lobbying offensif face à Londres. Et Bertrand Delanoë, maire socialiste de la marie de Paris, de dire le lendemain de cette défaite aux portées nationales : «  Je ne dis pas qu’ils ont flirté [avec la ligne jaune], ils sont passés de l’autre côté de la ligne. […] La victoire s’est faite sur autre chose que sur l’olympisme. Nous avons fait un choix, notamment par rapport à la corruption. Ce choix, je l’assume ». Cet excès de vertuisme est bien la traduction d’un manque de professionnalisme politique, de « virtu » au sens machiavélien du terme. Il s’agirait au contraire de comprendre dans quelle mesure la professionnalisation du lobbying participe à la défense de l’intérêt général. A partir de cet événement déclencheur donc, il faudrait plus loin de généraliser l’intérêt possible du lobbying tant rétrospectivement que prospectivement. Dans cette campagne de promotion de l’image du lobbying, une implication des différents groupes de pression serait plus que nécessaire dans le travail de transformation des cadres à long terme. Une telle entreprise créerait les conditions sociales de possibilité d’un lobbying reconnu en tant que tel.

Un obstacle se poserait ensuite, à savoir le strict encadrement juridique, tant légal que pénal, des techniques de lobbying. Mais comment encadrer ces pratiques informels (déjeuners d’affaires, parties de golf…), pratiques dont la non-formalisation semble être à la source même de l’efficacité ? Comment encadrer des pratiques de lobbying qui ne s’assument pas en tant que telles ? Cette relation taboue, s’inscrivant à tous égards dans une logique de don et de contre-don, aux frontières de l’amitié et du travail, Pierre Bourdieu l’appellerait « hypocrisie structurale ». Structures modulant implicitement les relations des professionnels de l’influence et ce refusant en tant que tel à l’explicitation, ces relations informelles constituent un obstacle non négligeable au procès de juridisation du lobbying. Dans un tel contexte, l’autorégulation éthique du lobbying demeure pour le moment la seule voie possible et même effective dans certains pays. C’est ainsi que l’on peut voir d’édifiants codes de déontologie se multiplier, tel un phénomène de mode. Ces autodéclarations vertuistes, prônant transparence et intégrité, aussi louables soient-elles, ne constituent qu’une forme très relative de pression, à moins qu’elles ne soient complétées d’un appareil effectif de sanctions. Elles laissent en tout cas aujourd’hui la porte ouverte à deux types d’évolutions.

  • Un cadre effectif d’autorégulation éthique et plus loin, un instrument prometteur de transformation des cadres d’expérience.
  • Une façade ineffective, un simple voile hypocrite contribuant à jeter le doute sur le lobbying en général, retardant le processus de juridisation en tant que tel.

Entre nécessité d’une promotion de l’activité du lobbying et encadrement minimal de ses pratiques, la destinée hasardeuse du lobbying semble donc se dessiner.

Conclusion : le lobbying, activité plurielle et ars combinatoria de la communication, s’impose lentement comme une alternative réaliste face au retrait du politique et à la complexification croissante des espaces décisionnels contemporains

  • D’un point de vue simplement conceptuelle, il s’agissait de dépasser le paradigme de compréhension idéaliste de la démocratie, véritable matrice des préjugés à l’égard du l’activité de lobbying en général, et aussi le réductionnisme légaliste, qui comme son nom l’indique, n’offre qu’une vue partielle de la nature du lobbying.
  • D’un point de vue pratique, il s’agissait de définir l’art du lobbying en tant que tel. Tenant à la fois d’un Jean Pic de la Mirandole et de Nicolas Machiavel, le lobbyiste contemporain doit combiner une culture large et un art machiavélien de l’influence. C’est qu’aujourd’hui, la décision publique s’exprime sur des dossiers complexes, les centres de pouvoir sont nombreux et parfois concurrents. Les mondes de la politique, de l’administration, des milieux associatif ou médiatique et de l’entreprise ne parlent pas toujours la même langue.

Dans ce contexte mouvant, le rôle du lobbyiste est celui d’un « intermédiateur » entre ces mondes qui souvent s’ignorent. Sa connaissance des rouages de la décision publique en fait un conseil utile pour bâtir une stratégie et faire valoir ses positions. D’ailleurs, devant la complexification et la multiplication des enjeux, les responsables publics sont souvent demandeurs de ces éclairages extérieurs sur l’impact potentiel de leurs décisions. Malgré ses méthodes peu orthodoxes, les lobbies apparaissent comme des acteurs incontournables de nos jours, tant pour leur travail d’expertise que leur rôle de clarificateur des enjeux publics. Lobbyistes-éclaireurs, lobbyistes-manipulateurs, ces hommes de l’ombre participent tout autant d’une certaine effectivité démocratique que d’une redéfinition des voies démocratiques.

  • D’un point de vue politique, l’activité de lobbying s’inscrit dans un jeu concurrentiel de l’influence entre différents acteurs, institutionnels, marchands et civiques. Les groupes de pression, nouveaux acteurs de la médiation politique, doivent pouvoir s’épanouir dans la démocratie libérale pluraliste. C’est dire qu’une « démocratie des corporations » participerait paradoxalement d’une forme nouvelle effectivité démocratique, envers et contre l’idéalisme démocratique. C’est que l’Etat est un système de médiation ; abandonnons le rêve d’une immédiation douteuse entre les représentants et le peuple, au risque de faire le jeu du populisme, défini ici prétention à représenter directement le peuple par-delà toutes médiations inutiles tels que les partis politiques ou les groupes d’intérêt. La notion de représentation implique la notion même de médiation. Démocratisation rime donc avec intermédiation ou processus de mise en rapport. Si la politique est bien un « art de la compromission », autrement dit de la conciliation, elle est aussi œuvre de médiation et d’institutionnalisation de cette médiation, les groupes intermédiaires en l’occurrence, comme le suggère Raymond Hudon . Non pas annulation de la différence, simple production du même, la politique médiatise l’immédiat et intègre la différence. S’agirait-il de déposséder le citoyen de ses capacités d’intervention politique au profit d’une incertaine rationalité technicienne ? L’élitisme démocratique est tentant, mais absolument parlant, antidémocratique… L’idée, bien au contraire, consisterait dans un pluralisme de l’expertise et de la décision entre les différents groupes d’intérêt. D’où, la nécessité d’une institutionnalisation authentique du lobbying, et de sa réglementation consécutive. Demeure donc le problème du « flou » juridique, préjudiciable à une véritable institutionnalisation de l’activité pour le moins informelle du lobbying. Une reconnaissance sociale du lobbying semble devoir préluder à une véritable reconnaissance légale du lobbying, complétée alors d’un code pénale. Ce processus participerait d’une « rupture des cadres d’expérience » de l’opinion, comme l’écrit David Snow , et d’un dévoilement de l’ « hypocrisie structurale » jetant le tabou sur les pratiques du lobbying, selon l’expression de Pierre Bourdieu. Autant dire que la lutte se situe d’abord au niveau des représentations collectives. En attendant une législation effective, l’encadrement éthique fournit cependant un substitut bien incertain à l’encadrement du lobbying.

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